27.05.2020

Новости

27.05.2020 Довыборы в думу муниципалитета

27.05.2020 Дистанционные обучение

27.05.2020 Аттестация госслужащих

26.05.2020 Итоги заседания облизбиркома

26.05.2020 Вестник №3

26.05.2020 Подготовка к выборам

25.05.2020 Заседания в онлайн-режиме

25.05.2020 Эксперимент по дистанционному голосованию

22.05.2020 Заседание ревизоров

22.05.2020 Конкурсы будут продолжены

Взгляд на законы Владимира Подшивалова


Беседовать с человеком, влюбленным в свое дело, – невероятное удовольствие. Директор Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского Владимир Подшивалов обладает несомненным талантом не только видеть суть, изящество и структуру законов, но и доступно, увлекательно, ярко об этом рассказывать.

Много лет он является членом избирательных комиссий разного уровня, участвовал в организации выборов и референдумов на территории Иркутской области, а также в подготовке текстов регионального избирательного законодательства. В своем интервью Владимир Подшивалов рассказал, чего не хватает в проекте избирательного кодекса, почему непросто ввести онлайн-голосование на выборах и сколько партий нужно для функционирования политической системы.

«Взросление» закона

– Владимир Евгеньевич, нередко от экспертов можно слышать, что российское избирательное законодательство слишком часто подвергается корректировкам. Вы разделяете эту точку зрения?

– Теперь уже скорее нет. Напомню, действующий Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» появился в 2002 году, прошел «взросление» в первые шесть-восемь лет своего существования. В тот период, действительно, в него и иные федеральные законы о выборах вносились множественные изменения, которые не только совершенствовали отдельные формулировки (это тоже важно, но не всегда заметно для партий, кандидатов и простых граждан), но и отменяли целые правовые институты (например, упразднение возможностей создания избирательных блоков, регистрации на основе избирательного залога, введение «единых дней голосования» и др.). В то время частые поправки были ожидаемы и естественны.

Затем количество и качество изменений, вносимых в этот Федеральный закон, на мой взгляд, сильно изменилось. Основные нестыковки и пробелы оказались устранены, наработана правоприменительная (в том числе судебная) практика, устоялся стандарт толкования норм об агитации, голосовании, установлении его итогов и результатов выборов – то есть основного поля для выборных баталий. Соответственно, причиной для возможных изменений стал в основном один источник – политическая составляющая процесса, которая эволюционирует не слишком быстро. В последнее время были предприняты попытки развить имеющееся правовое регулирование за счет возможностей, которые дает быстрое развитие информационных технологий, – применение технологий «Мобильный избиратель», QR-кодов на протоколах об итогах голосования в УИК, начало массового использования комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ). Это попытки правильные, но, к сожалению, оформляемые постановлениями ЦИК России, а не нормами федерального законодательства.

Одновременно Федеральный закон №67-ФЗ стал всё более заметно отставать от остального законодательства. Устаревает не только терминология, но и содержательные вещи. Например, уже год существует такой вид муниципального образования, как муниципальный округ (если он создан, его территория не входит в территорию муниципального района или городского округа). Кто регистрирует избирателей на территории муниципального округа? До сих пор нет ответа в Федеральном законе, там такой вид муниципального образования вообще не упоминается. Федеральный закон о закупках для государственных и муниципальных нужд принципиально несовместим с процедурой подготовки и проведения выборов и референдумов, а соответствующих исключений для последней не сформулировано. И таких примеров много.

– Недавно был разработан проект избирательного кодекса. Насколько, на ваш взгляд, существует потребность в его принятии или достаточно базового 67-ФЗ?

– Избирательный кодекс – это тема для отдельного большого разговора. Во-первых, это не первый проект. В свое время я внимательно изучил проект избирательного кодекса, представленного публике в 2012 году, и мне повезло пообщаться с руководителем рабочей группы по его подготовке – Аркадием Ефимовичем Любаревым. У того проекта избирательного кодекса было множество недостатков, в том числе на которые я обращал внимание в одной научной статье, но не было недостатка в предложенных идеях. Эти идеи могли – и могут сейчас – внести радикальные улучшения в правовое регулирование выборов.

Проект избирательного кодекса, представленный МГУ в 2019 году, имеет совершенно иной характер. Его первая версия была размещена на сайте Российского фонда свободных выборов в августе прошлого года, сейчас там же имеется обновленная версия от 1 марта 2020 года. Что же мы видим? Общая часть проекта избирательного кодекса незначительно отличается от Федерального закона №67-ФЗ, большинство формулировок не изменены. Так, даже отмеченный чуть раньше недостаток – «забытый» муниципальный округ – всё так же имеется, как и множество других. Действительно новое регулирование имеет объем, который теряется в таком обширном тексте, при этом в ряде случаев (голосование по почте, электронное голосование) заявленное в заголовках статей регулирование отсутствует, так как имеется отсылка к актам ЦИК России. Следует отметить, что, согласно размещенным на том же сайте материалам, мнение разработчиков избирательного кодекса о развитии отдельных институтов изложено в отдельном документе, который они назвали «Поправки к Избирательному кодексу» и который по сути представляет около 20 предложений, не вошедших в основной текст. Но и там мало нового, так как среди этих предложений возвращение избирательных блоков, избирательного залога и т.д.

В общей части проекта избирательного кодекса 2019 года так же, как в Федеральном законе №67-ФЗ, идет речь не только о выборах, но и о региональном и местном референдумах. И вот тут – сюрприз! В особенной части проекта избирательного кодекса о референдумах нет ни слова, регулируются только выборы… Где же обещанные разработчиками особенности проведения непрямых выборов, голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований? Как вы уже, наверное, поняли, эта попытка мне не представляется серьезной.

Подводя итог, хочу подчерк- нуть, что необходимость изменения избирательного законодательства имеется уже давно, норм Федерального закона №67-ФЗ явно недостаточно в современных условиях. Его «капитальный ремонт» нужен и возможен и без изменения политической составляющей этого законодательства. Делать ли это в форме кодекса, то есть объединяя несколько федеральных законов в один, – скорее нет.

«Капремонт» и будущее

– Какие нормы стоило бы, по вашему мнению, включить в кодекс или в «капитально отремонтированный» 67-ФЗ? Почему?

– Я поставил бы вопрос шире: не только что нужно включить, но и что необходимо не включать. Предельно кратко я бы выразил свою позицию в следующих ключевых соображениях.

Во-первых, считаю, что необходимо отделить законодательство о выборах от законодательства о референдумах, отзыве, голосованиях по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований. Процедурно выборы серьезно отличаются от иных видов голосования граждан.

Во-вторых, нужно внести в избирательное законодательство несколько отсутствующих блоков правовых норм: об основаниях и последствиях прекращения уже начатых избирательных кампаний; о статусе, полномочиях организации деятельности ЦИК России (возможно, следует принять отдельный федеральный закон по этому поводу); о применении и контроле за использованием современных технических систем (видеонаблюдение, КОИБ, КЭГ); о применяемых видах избирательных систем для региональных и местных выборов депутатов.

В-третьих, необходимо заново пересмотреть взаимодействие законодательства о выборах и референдумах с современным законодательством в иных сферах. Так же, как во многих аспектах, порядок финансирования деятельности избирательных комиссий во время выборов – это исключение из общего порядка, установленного бюджетным законодательством, нужно ясно сделать исключение для избирательных правоотношений из иного законодательства. И наоборот, если же такие исключения неоправданны, изъять их из избирательного законодательства.

– Вы как-то сказали: «Не каждая мысль/идея достойна закрепления в законе». Где та грань, что нужно обязательно нормативно закрепить, а что оставить на усмотрение правоприменителя?

– Это сложный вопрос, на который у каждого юриста, имеющего отношение к правотворчеству, может быть свой ответ. Тем не менее есть несколько принципиальных вещей, с которыми согласны почти все.

Так, непосредственно законом должны решаться вопросы круга участников какой-либо деятельности, их основных функций, наличия определенных прав и обязанностей, запретов; оснований и основных сроков для совершения органами власти каких-либо действий, принятия решений, возможностей для их оспаривания; должны предъявляться требования, нарушение которых нанесет серьезный ущерб чьим-либо правам и гарантиям. Наоборот, процедурные, обеспечительные моменты должны быть изложены в законе максимально кратко и гибко, с тем чтобы была возможность адаптировать их к конкретной ситуации.

Задумайтесь, так ли уж важно требование закона о наличии на участке для голосования плаката с извлечениями из уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях? Почему законом в кабине для голосования запрещены карандаши, но прямо не запрещены ручки с исчезающими чернилами? Почему статьи закона об открытии участка для голосования, о подсчете голосов являются пошаговыми инструкциями для членов избирательных комиссий?

– Как мне кажется, любой закон должен не только фиксировать определенные «существующие вещи», но и учитывать факторы будущего. Отражает ли проект избирательного кодекса тренды, которые могут возникнуть завтра (варианты цифрового голосования, дистанционного)?

– На мой взгляд, новый проект избирательного кодекса отражает их очень мало. Законодательный текст вообще неподходящее место для результатов гадания. Другое дело, что полезно вовремя увидеть определенную тенденцию, затем сформулировать норму так, чтобы зафиксировать важнейшие требования и одновременно дать жизни идти своим чередом, не «задушить» только приоткрывающиеся возможности.

Поступь технологий

– Вы верите в возможность повсеместного перехода на онлайн-голосование на выборах в России? Когда это может произойти?

– Нет, в обозримом будущем не верю, потому что пока не вижу технического способа примирить два взаимоисключающих требования: наличие доверия у избирателя к работе технического средства общего назначения (компьютера, смартфона) и обеспечение тайны голосования.

Достоинство КОИБ вижу в том, что он подсчитывает обыкновенные бумажные бюллетени, а, следовательно, при необходимости можно его отставить в сторону и подсчитать голоса традиционным способом, так же можно перепроверить точность подсчета позднее в суде. С комплексом электронного голосования (КЭГ) сложнее: универсальность аппарата оборачивается большими шансами для организационных и программных ошибок, невозможно без потерь голосов заменить сломавшийся аппарат, трудно доказать верность его работы. Но КЭГ – специализированное устройство, следовательно, в принципе можно сформулировать требования к нему так, чтобы по крайней мере обеспечить защиту от несанкционированного вмешательства в его работу и обнаружение фактов этого вмешательства, возможность оспаривания подсчета им голосов на основе определенных фактов.

Иное дело – компьютеры и смартфоны. Они находятся на руках у частных лиц, программная составляющая не гарантируется (в том числе отсутствие вирусов, поддельных программ), как обеспечить тайну голосования с помощью вполне себе индивидуального устройства – решительно непонятно.

– В Госдуме на рассмотрении находится законопроект с инициативой разрешить кандидатам частичный сбор подписей в поддержку выдвижения через онлайн-сервисы (к примеру, задействовать портал «Госуслуги»). Насколько это может быть удачной идеей?

– Да, эта идея вполне удачна. Более того, она юридически, организационно и технически относительно нетрудно реализуема. Поскольку здесь не требуется соблюдение тайны голосования и даже наоборот, здесь не должно возникнуть каких-либо трудностей.

– Время от времени можно слышать призывы вернуть избирательный залог на выборах, вместо сбора подписей. Может, это здравая мысль? В ряде европейских стран же есть избирательный залог, который победителю возвращается, а также кандидатам, набравшим определенный процент голосов…

– Я не политик и не политолог, не могу просчитать последствия такого шага исходя из своих профессиональных знаний. С точки зрения юриста, это просто еще один вариант обязанности кандидата, которую ему потребуется выполнить. Будет ли это единственным способом стать зарегистрированным кандидатом или альтернативой сбору подписей, с моей точки зрения, не важно.

– В настоящее время в России отмечается сокращение числа политических партий. Некоторые даже заговорили о кризисе партийной системы и возможном их полном отмирании. А какой у вас прогноз? Сколько партий нужно для качественного функционирования политической системы?

– Опыт зарубежных стран показывает, что число действительно значимых политических партий при многопартийной системе редко превышает три-четыре, количество остальных не имеет значения. В этом смысле в России ситуация примерно как у всех.

– 21 апреля отмечается день местного самоуправления в России. Он был учрежден указом президента России в 2012 году и приурочен к изданию 21 апреля 1785 года Екатериной II Жалованной грамоты городам. Сейчас наблюдается тренд на корректировку полномочий органов МСУ. Как вы полагаете, это происходит потому, что созданная двухуровневая система себя не оправдала?

– Смотря о каком тренде говорить. Корректировка полномочий органов местного самоуправления осуществлялась постоянно со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и не прекращается до сих пор. Само по себе это нормально.

Новые тренды действительно существуют. Например, укрупнение поселений в малонаселенных территориях, в том числе в Иркутской области, выборочный подход к реализации отдельных вопросов местного значения небольшими сельскими поселениями, разнообразие видов муниципальных образований. Я бы сказал, что система муниципального устройства становится более гибкой, потому что подгонять всю территорию Российской Федерации под одну схему оказалось неэффективно. Главное, чтобы гибкость, множественность возможных вариантов не превратились в хаос.

Другое дело, что с самого начала муниципалитеты хотели не только полномочия, но и соответствующие организационные и финансовые возможности. О какой качественной реализации полномочий можно говорить при численности местной администрации в пять-семь человек, включая главу муниципального образования? А больше нельзя, установлены жесткие финансовые нормативы. Да и где взять в деревне опытные кадры? Из районного центра местных, деревенских, проблем не видно. Так что ваш вопрос трудный и широкий, однозначный ответ он вряд ли имеет.

Личное мнение

– Владимир Евгеньевич, много лет вы являетесь членом избирательных комиссий разного уровня. А не было соблазна попробовать себя в качестве кандидата?

– Нет, не было. У меня не тот склад характера, я предпочел бы быть известным с профессиональной, а не политической точки зрения. Удастся или нет – посмотрим на пенсии.

– Какая кампания, в проведении которой вы участвовали, запомнилась больше всего? Почему?

– Выборы Законодательного Собрания Иркутской области первого созыва в 2008 году. Они запомнились, во-первых, особым эмоциональным подъемом, который часто сопровождает обновление и участие в редких событиях. Во-вторых, эти выборы проходили на основании не закона Иркутской области, а временного положения, утвержденного указом президента Российской Федерации, в котором отсутствовали некоторые привычные правовые нормы. Тогда я, пожалуй, впервые отчетливо понял, что не все вещи могут быть включены в подзаконный акт, для них нужен акт законодательный.

– Что вы отвечаете людям, которые заявляют: «На выборы ходить не имеет смысла, там и так всё с самого начала ясно!»?

– Прямо этими словами мне не говорили, но мысль знакомая. Таким людям я могу сказать: если вы так думаете, значит держите свои глаза и уши закрытыми. Ведь Иркутская область и особенно город Иркутск за последние лет двадцать не раз доказали, что предвыборные расчеты, кем бы они ни делались, часто оказываются совершенно неверными. Так что от избирателя, на самом деле, зависит всё, и смысл ходить на выборы безусловно есть.

Вопросы задавала Алена Сабирова

Голосование

Стали бы Вы наблюдателем на выборах?

Всего голосов: 43






Видеоновости